企业实施城市更新行动的痛点

企业实施城市更新行动主要存在项目周期长、资金投入大、规划条件严格、历史文化保护要求高、专业化要求强等问题，导致很多城市更新项目成本高，收益不确定，经济效益平衡难成为了阻碍企业参与城市更新的普遍性问题。企业作为市场化主体，以盈利为经济活动的目标是最基本的。企业追求利润的行为有利于提高城市更新效率和优化资源配置。企业能否取得经济效益的平衡，决定了企业能否积极参与城市更新项目，也决定了城市更新工作能否更好地持续推进。

1.项目更新周期长，受政策规划影响大

城市更新项目普遍具有周期长的特点，这是城市更新项目内在属性决定的。以上海旧改为例，弘安里项目2016年列入旧改征收范围，2020年征收交地，2021年土地出让，2023年项目对外亮相，历时7年。海玥黄浦源2020年重新启动征收工作，2023年首批住宅入市，预计2027年竣工交付，历时7年。在这个过程中，2017年，上海城市发展方式由“拆改留并举，以拆除为主”向“留改拆并举，以保留保护为主”转型。上海面临既要加大力度保护历史建筑和风貌、又要抓紧收官成片二级旧里以下房屋改造的压力。2019年创新“政企合作、市区联手、以区为主”新模式。2021 年，党中央、国务院先后发布《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件。政策法规、体制机制的变化导致这一时期的旧改项目面临规划方案不断调整的情况。

城中村改造也面临相似的情形，如上海用10年分三步走，并将城中村改造作为最后一环；广州规划到2035年的城中村改造计划，都可以看出城中村改造的推进节奏较稳，周期较长。在具体实践中，上海首批入市的城市村改造项目“蟠龙天地”，从2014年项目启动到2021年销售型物业入市，再到2023年商业物业开业，项目改造周期长达10年。上海张江城中村改造项目2015年拉开建设序幕到2027年底预计整体基本建成，改造周期为12年。在漫长的推进过程中，存在政策变化导致原先规划受影响的情况。上海徐泾老集镇项目的实施主体前期虽然于2016年介入了规划调整，争取了更多住宅面积，但后续2017年上海针对宅地招拍挂出台了住宅15% 自持政策，2017年《上海市城市更新规划土地实施细则》规定商办自持比例，商业不低于80%，办公不低于40%，2021年实施土地集中出让，影响了土地出让节奏，这一系列政策变动都影响了项目的开发节奏。2023年7月28日，国务院有关领导在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上明确强调，城中村改造必须实行净地出让，这也是本轮城中村改造的另一“铁律”。这有别于过去10年城中村改造中的一二级联动模式，实际上，预计这一“铁律”将明显影响到很多城市城中村改造的投资逻辑。

2.项目资金投入大，经济效益难以平衡

城市更新项目一般投资额较大，在实施过程中，将不可避免遇到资金从何而来的问题。新时期，资金端的支持不同于过去棚改政府和央行主导，将以市场为主，如本轮城中村改造以地方政府与民间资金合作进行，明确指出要以市场为主。要解决资金问题，就要解决投融资模式问题。住建部在《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》中，也专门就“构建多元化资金保障机制”，列举了参考案例。在此基础上，城市更新项目投融资模式设计，需要结合具体地方的综合财力、资源禀赋，以及具体项目的经营属性、商业模式、回报机制、潜在风险等综合考量，从投资主体、融资模式、平衡机制等多维度统筹谋划。

城市更新项目能否与金融嫁接将是体现项目经济效益的核心。目前主要有两类途径，一是通过大宗交易，另一个途径就是资产证券化。面对前景广阔的存量不动产市场，众玩家满世界挖掘资产，但看的多，下注则慎之又慎。细数这几年的国内大宗交易市场，尤其是商办领域，一年也成交不了几单，其中属于城市更新的项目就更少了。而城市更新相关资产证券化产品如REITs，当前正在逐步打开，但仅限于基础设施类、产业园、保租房等，尚没有专门针对城市更新项目的REITs，随着今年四单消费类基础设施REITs的上市，后续城市更新项目有望进一步嫁接金融翅膀，实现资金的良性循环。

3.项目历保要求高，增加企业相关成本

在城市更新历年政策演变中，可以看出越来越强调城市历史风貌和历史建筑的保护保留，未来，风貌保护政策在控制报批、限定拆除比例等方面将更加严格。这对实施主体的经验、资金、运营实力等能力提出了更高的要求，而现实情况是不同类型的市场主体对历史文化保护的理解深度不一、文化保护和利用的能力参次不齐，这是城市更新高质量发展的要求与市场实际发展水平之间的矛盾。如在蟠龙天地的实践中，因涉及文保及风貌保护，需满足部分特殊规划要求，包括风貌保护区不得大面积开挖地下空间，因此只能设计外部停车场，一定程度上影响了动线组织；为保护现有的肌理，根据风貌保护要求道路拓宽需小于8米，但8米的道路难以通过交管部门的审核。在弘安里和海玥黄浦源这类旧改项目中，均涉及优秀历史建筑修复及地下空间功能提升的课题，采用了先进的平移技术方案完成这一挑战，但总体相关成本很高，增加了项目效益平衡的难度。

4.项目规划条件严，商办及自持比重高

2021年住建部就已发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。住房租金年度涨幅不超过5%。

同时，由于土地规划部门更加偏重空间图层的规划，较难将市场与经济效益融入到规划中，规划部门的视角更多会站在人的视角去思考，而并非企业。因此往往导致刚性规划指标要求与现实城市更新项目的运营无法衔接的问题，也就会导致城市更新项目投资运营算不过来账。如城市更新项目在空间规划或土地出让中设置了诸多条件，特别是工业用地转型的项目。在产业转型升级的过程中也需要一些销售型的办公物业，这样能更好的引入一些初具规模的企业，但上海中环以内的多数工业用地转型的项目要求商办100%自持，而且限制分割面积不能太小，从初衷来看是希望可以引入实力强的企业，但在当前我国经济产业转型调整期，这样的规划会限制很多购置产权类办公物业的企业需求，整体对参与工业用地转型的企业提出了更高的招租要求，增加城市更新项目效益平衡的难度，同时也不利于控制整体商办市场的空置率，导致存量商办物业需要较长一段时间去化。

5.项目专业要求强，全产业链整合较难

城市更新发展到新的阶段，已经不再局限于一次性的物理空间的更新改造，而日益重视长期运营、治理，达到改善居住环境、产业发展、区域协调、公共服务补短板的目的。这个过程中，需要不断调整和平衡区域内的产业业态、丰富商业和公共配套，并将运营要求前置到项目投资决策中来，即不断地进行全产业链整合，专业要求越来越高。随着房地产行业大开发时代的结束，从“募投建管退”全周期环节来看，结合当前参与城市更新的企业情况，最急迫或最重要的就是培育和提升项目专业运营管理能力。目前许多企业已经深刻感受到提升运营管理水平的必要性，但在实践过程中往往还存在惯性，运营水平的提升难以一蹴而就，当前大部分企业在运营水平上与国际上的优秀企业相比还有较大的差距，体现在运营理念不清晰、专业化运营制度不健全、精细化运营人才不足等问题。随着我国房地产行业进入“大运营时代”，企业运营能力的提升还需有一个过程，唯有深刻认识，勇于实践，才能在行业中脱颖而出。

以上这些问题既有外部因素的影响，包括政策、规划和市场环境，也有企业内部痛点，如专业能力问题、理念问题和资源整合能力问题等。这是城市更新发展阶段性的问题，是内外部因素同时在调整过程中出现的问题，而从现阶段转变到高质量发展阶段，这个阶段升级转换之路，需要企业加大力度，久久为功，也需要我们相关行业、整个社会的共同努力，才能化解城市更新中的主要问题，推进我国城市更新行动高质量的发展。

企业实施城市更新行动的思考

2023年中央经济工作会首次提出“把高质量发展作为新时代的硬道理”，并放在五个“必须”首位，相比此前的“发展是硬道理”，增加了对“质量”重视的补充。城市更新高质量发展，不是简单的修修补补，而是要高质量的更新，通过更新达到我们高质量发展的目标。政府和企业要紧紧围绕这一目标相互配合相互协同，企业要融入到政府引导下城市更新发展框架中，政府也要多出台支持鼓励企业的相关政策，从而加快推动城市更新高质量发展。

践行一个理念：人民城市人民建，人民城市为人民。

城市的发展一切要围绕着人。党的二十大报告在谈到城市更新时提到：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。企业在实施城市更新行动中，要紧紧围绕一个目标就是要创建最适合人工作和生活的城市空间环境，在更新中实现引人、聚人、留人。企业要对新时代下人们的需求变化及时进行研究，从而为人民提供更加精准的产品和服务，唯有如此才能在实施城市更新行动中取得更好发展。

做好二个兼顾：开发与保护，效益与民生兼顾。

企业在实施城市更新行动中，有两个矛盾，一是开发与保护，二是效益与民生。谁能够更好的兼顾这两个矛盾，谁就能够在城市更新中脱颖而出。在这一过程中，政府的支持不可或缺，特别是在历史文化保护和保障民生上，政府要发挥应有的作用，不能完全企业来扛。另外由于过去我们以大开发时代为主导，现在有些城市又走向另一个极端，在某些项目上存在过度保护的现象，千篇一律、千城一面的古镇与古城，体验感相似度很高的文旅项目，一味的追求“原汁原味”，而忽略了与新时代文化的嫁接与重塑，这一类项目注定也难以获得成功。

顺应三个趋势：文化传承、绿色低碳、数字经济。

企业在实施城市更新行动中，要深刻理解文化传承。在城市更新中，保护不是目的，利用也不是目的。真正的目的就是传承，就是我们祖先创造的灿烂文化，经过我们之手后把它健康、有序地传给子孙后代。这样的传承不是完整地把一个城市“复古”传给后代，而是要把今天人的创造叠加在上面传给子孙后代，从而展示我们这个时代的风采。

企业要积极践行双碳战略，在实施城市更新行动中，绿色低碳需要从多个方面入手，包括优化城市空间布局、推广绿色建筑、加强生态环境保护、推广绿色交通和实施资源回收利用等。这些措施的实施将有助于提高企业对城市生态效益的贡献，从而获得综合效益。

“数字经济”在今年的中央经济工作会议继续提出“发展数字经济”，包括加大金融支持力度、加快推动人工智能发展、广泛运用数智技术、大力发展数字消费、支持新型基础设施、拓展数字贸易、认真解决数据跨境流动等。企业在实施城市更新行动中也要积极应用数字技术与数据资源，特别是在运营环节的应用。

抓住四个重点：规划为先，产业为本，运营为根，金融为重。

企业在实施城市更新行动中，要抓住四个重点，一是规划为先，成功的城市更新项目都是在最初规划时有着科学的、符合市场逻辑、体现项目特色的定位，可以说重视前期规划定位，事半功倍；反之则事倍功半。二是产业为本，或者内容为本，在非居住类城市更新项目中是否产业不断升级，是否内容有特色都是项目可持续发展的关键。三是运营为根，随着大运营时代的到来，城市更新项目的竞争力体现在运营水平上，可以说运营是项目成功的根本。四是金融为重，专业的运营水平加有效的金融退出，将是项目实现经济效益的关键，企业要重点实践嫁接以REITs为主的资产退出渠道，形成项目资金的闭环运作。

平衡五个关系：旧与新，大与小，快与慢，表与里，重与轻。

企业在实施城市更新行动中，首先要平衡旧模式与新模式，旧文化与新文化，旧物业与新物业之间的关系，在当前中国经济新旧动能转换的阶段，城市更新是新旧共存的阶段，是新旧融合发展的阶段，企业要在项目中平衡好新与旧的关系；其次企业要平衡大尺度与小尺度的关系，在过去动辄几十万方甚至百万方单体项目的大开发时代，城市更新项目从规模体量上可以说是小尺度的，是小而美小而精的项目，但不以体量小而影响特色；第三是平衡快节奏与慢节奏的关系，过去房地产开发是一个快周转的行业，从拿地到预售最快的企业可以做到2-3个月，而城市更新项目周期长，有的需要10年才能出来一个项目，需要企业静下心来，富有匠心精神的打磨；第四是表与里的平衡，与过去房地产开发相比，城市更新更注重产业、内容与功能，表面建筑物的更新固然重要，但企业要更注重内容功能式的更新；最后企业要思考重资产与轻资产商业模式的平衡，根据企业的特色与底色来思考以什么样的路径和模式参与城市更新。

企业实施城市更新行动的对策建议

1.定位是企业实施城市更新行动的基础

科学正确的定位是一切城市更新行动的成功基础，是谱写新篇章的构思。只有科学定位才能确保城市更新项目实现最大的价值，确保行动发挥最大的作用。科学定位即指总体定位的科学性、可行性与战略性，具体要求包括一是要符合新时代城市发展需求和趋势，践行人民城市理念，与城市规划整体相协调，带动区域的能级提升和产业发展；二是尊重市场逻辑，在定位时将后期运营前置考虑，确保商业运行逻辑的成立和可持续，更新单元实施规划需要逐步从指标管控型空间规划向治理型综合规划转变；三是契合和体现企业独特的资源优势和能力优势，不同类型的市场主体有其独特的社会关系、资金运作、技术积累、人才团队、施工建造、招商运营等方面的优势，要充分挖掘并发挥企业自身的优势。

2.创新特色是企业实施城市更新行动的核心

创新特色是谱写新篇章的“新”之所在。唯有创新特色，城市更新项目才能解决旧篇章旧模式中无法解决的问题，与此同时企业才能在城市更新行动中脱颖而出，实现差异化竞争和新发展模式的转型市场地位。创新特色具体可以包括商业模式、合作模式的创新、可以在文化传承、产业升级、IP塑造、品质提升、功能完善具有突出特色，还可以在历史保护与文化塑造、大数据时代下创新技术的应用、运用先进理念改善基础设施等方面。这些创新特色除了应该具有独特性和差异性，也应该具备一定的可复制性和可推广性，避免城市更新项目成为一个“孤本”。

3.准确路径是企业实施城市更新行动的关键

确定准确路径及其相关的做法经验，是企业实施城市更新行动过程中的关键所在，是落笔到新篇章上宝贵的实战经验。要将在项目投资逻辑、产品品质打造、整合一流专业资源、平衡成本收益、社会公众参与、有效的招商运营策略、嫁接金融手段等方面形成的经验做法，进一步上升为企业参与城市更新项目的核心竞争力，有条件的话，还可将企业对相关做法经验进一步提炼总结从而上升到行业标准，这对企业奠定城市更新领域一定的地位起到关键作用。

4.综合效益是企业实施城市更新行动的价值

实现以经济效益、社会效益、环境效益等在内的综合效益提升是企业实施城市更新行动的最终目的和其价值所在。项目的经济效益良好，注重绿色低碳的可持续性发展，有较好的社会影响力，有助于建立健全可持续的城市更新模式，对城市发展、社区繁荣和居民生活质量的影响深远。通过科学定位、创新特色、落实到成功的做法经验，最终确保项目实现综合效益的提升。

城市更新是艰难的事业，凡是参与这个赛道的企业，都是在做难而正确的事。城市更新是持续的事业，城市更新没有完成时，只有进行时。城市更新的过程是一个多元利益主体共生的过程，还是一个不断在“破”与“立”中实现探索与创新的过程。参与一个标志性的项目运作，谱写一篇成功的新篇章，从而推动一个城市的活力，是企业的幸运，也会给企业带来持续的成就感和综合效益。

（本文摘自2024易居研究迎新专刊《实施城市更新行动，新时代正在谱写的新篇章》。）

作者

崔  霁 上海易居房地产研究院副院长，上海市房产经济学会副秘书长

来源：崔霁 易居研究院